国研丨多措并举 加强家庭托育支持

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■佘宇 史毅

自2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，国家和地方层面密集出台了一系列鼓励和支持托育服务发展的政策举措，托育机构和托位数量快速增加，服务供给能力不断增强，但家庭内育儿支持进展相对缓慢。结合当前家庭育儿模式特点和托育服务发展基础，建议通过加强家庭托育支持来满足家庭内育儿需求，即以托育机构为支点，以社区服务中心为依托，把专业化的育儿服务延伸到家庭，把各类政策支持资源落实到家庭，对有3岁以下婴幼儿的家庭提供专业照护服务并开展“适儿化”改造。

加强家庭托育支持的积极意义

家庭托育支持是指依托各类服务资源对婴幼儿家庭的养育环境、基础设施和活动空间进行“适儿化”改造，在家庭内设置具备专业化服务功能的托位，根据家庭意愿和需求提供相配套的全方位育儿支持服务。家庭托育支持是科学育儿指导的服务对象，是全日托、半日托、临时托、计时托等类型托育服务的空间延伸，是基层医疗卫生机构、妇幼保健机构、教育机构等各类资源融合服务的前端，是育儿津贴、育儿券等生育支持政策落实到“最后一公里”的载体，是推动婴幼儿照护服务体系实现居家-社区-机构相协调、医育相结合的重要支撑。

（一）有利于提升生育支持政策的普惠性

尽管各地的“十四五”规划均明确了每千人口托位数的建设目标，但新建托位的空间布局仍将面临现有资源基础的诸多约束。一是老旧和新建居住区服务资源的不均衡问题。二是城乡服务资源的不均衡问题。加强家庭托育支持，可以推动现有支持政策从“补供方”转向“供需同补”，覆盖所有符合条件的家庭，而不是只覆盖或补贴城镇地区以及在机构中接受托育服务的家庭。同时，也可以解决资源分布不均衡的问题，避免城镇地区“一位难求”和农村地区“中心+家访”服务的空白。

（二）有利于满足家庭婴幼儿照护服务双重需求

当前，家庭内养育仍是婴幼儿日间照料的主要模式，而家庭照护人员的养育观念、知识和能力对婴幼儿成长发育至关重要。2019年全国人口与家庭发展监测调查显示，90.55%的3岁以下婴幼儿由其父母、祖父母或外祖父母照料，由其他亲属、保姆、托育机构等非家庭成员照料的比例合计不超过10%。加强家庭托育支持，既可以巩固家庭育幼基础地位，帮助家庭更好地发挥其在婴幼儿照护方面的作用，也可以发挥社区的依托作用和机构专业化服务的支撑作用，兼顾“家庭为主”和享受机构专业化服务的双重需求，使婴幼儿在家庭内日间照料过程中接受更多符合其成长特点的服务，灵活弥补家庭育儿能力不足的缺陷。

（三）有利于降低婴幼儿照护的单位成本

3岁以下婴幼儿自我保护能力弱，针对其开展托育服务需要较强的专业性，月龄越低的婴幼儿需要配备的保育人员数量越高，需要配置的硬件设施标准越高，机构建设和运营的成本也越高。一是场地成本高；二是设施改造成本高；三是人员成本高。受多重因素影响，机构式托育服务属于投入产出比相对不高、利润率较低的行业。加强家庭托育支持，可以充分利用家庭内部空间资源，对家庭内部设施进行“适儿化”装修改造，从而降低托育服务供给的单位成本；而且，也可以丰富婴幼儿照护的服务形式和类型，扩大婴幼儿照护的服务范围和边界，避免机构式托育服务的过度竞争，在一定程度上有利于减轻家庭托育支出带来的经济负担和托育机构自身的场地成本负担。

（四）有利于提高婴幼儿照护服务的政策包容性

现有的托育机构建设标准在不同类型机构中的适用性问题较为突出，相关标准规范更适用于专业性相对较强、规模相对较大的托育服务机构，却不太适用于社区托育点、用人单位托育点和家庭托育点。但从现实情况看，这三类小型托育机构在整个托育服务市场中的占比相对较高，由于标准规范不适用，使得能够完成备案的机构数量远远小于实际提供托育服务的机构数量，以备案为前提的普惠托育服务政策能够覆盖的机构范围大幅缩减。加强家庭托育支持，不但可以提高托育服务的方便性和可及性，为社区托育点（驿站）、家庭托育点等小微型托育机构提供支持，也可以扩大托育支持政策的适用范围，增强政策包容性，为其他类型的托育服务供给形式提供相关政策支持依据，对多渠道发展普惠托育服务、构建多样化多层次托育服务体系具有积极意义。

需要重点关注的三大问题

相对于机构托育的单一服务形式而言，家庭托育支持具有普惠性、经济性、包容性等多重优势，不仅有利于形成“家庭为主，机构补充”的婴幼儿照护服务格局，而且在一定程度上可以降低财政投入成本，解决供需错配问题。需要指出的是，在加强家庭托育支持的过程中，有三方面的问题需要重点关注。

（一）如何界定覆盖范围和服务对象

作为一项普惠性的育儿支持政策，如何确定家庭托育支持的政策覆盖范围和重点服务对象是首要问题。家庭托育支持作为育儿支持政策的一种形式，与普惠托育服务是互为补充、互相协调的关系，共同构成婴幼儿照护服务的政策体系，最终实现满足不同家庭婴幼儿照护需求、降低所有家庭养育成本的目标。在具体实施过程中，哪些家庭可以享受家庭托育支持？如何科学合理确定准入门槛和条件？家庭托育支持是否应以确有照料困难的婴幼儿家庭作为服务对象？或者重点支持未在机构接受普惠性托育服务的家庭？这些问题都需要进一步明确。

（二）如何设置服务标准和管理规范

作为向家庭内照料提供服务的育儿支持政策，家庭托育支持和家政服务的区别应予以重点关注。实际上，两者的服务涵盖内容和涉及面都存在明显的不同。传统家政服务中的婴幼儿照护服务（如保姆）目前没有明确的标准规范指导，而家庭托育支持中的照护服务则可参考《托育机构保育指导大纲》开展活动。同时，以政府补贴为主的家庭托育支持本身不是纯市场行为，其服务内容和具体项目等都亟待明确，对服务的精准性和可持续性要求更高，也更加需要界定清楚政府、家庭及机构的责任边界。尽管与机构托育相比，家庭托育支持的服务过程相对分散隐蔽，监督和管理难度较大，容易引发服务纠纷，但是可以通过转变监管对象和评价方式，从服务人员的行业监管入手，加强人员素质提升和行业约束力，进而提高服务综合质量的监督能力。

（三）如何优化服务资源和服务形式

在加强家庭托育支持的过程中，托育机构需要拓展服务网络、丰富服务形式，以便更好地适应分散上门、嵌入式服务方式。家庭托育支持不同于集中式的机构服务，上门服务成本偏高，对前期投入的要求更大。特别是在家庭托育支持尚未形成规模效应之前，综合性成本会更高，进而影响后续服务费用定价。因此，在服务过程中如何平衡分散服务和集中服务之间的成本效益矛盾、如何保证上门服务的灵活性和及时性、如何保证服务响应速度与匹配调度能力、如何促进服务人员的专业能力顺利适应以家庭为主的服务场所以及如何评估分散上门服务人员与家庭需求的匹配程度等问题都需要重点关注并尽快解决。

加强家庭托育支持的建议

（一）将家庭托育支持纳入普惠托育服务体系

强化家庭托育支持的普惠性特点。积极推进相关规范标准制定，制定与托育挂钩的基本服务清单，进一步明确服务保障对象，细化服务指导标准和基本要求，规范服务流程，建立评估监督机制，形成完备的质量考核指标体系和可操作的监管方式。家庭托育支持的成本由政府按一定标准补贴，并确立后续运营成本费用的分担比例。托育补贴的发放对象除了子女在托育机构接受服务的家庭外，已经获得家庭托育支持资格的家庭也应该享受同等待遇。

（二）构建以需求结构为导向的照护服务体系

强化家庭托育支持的互补性优势。以需求为导向的家庭托育支持，与以供给为导向的机构托育服务有着较大不同，应加强托育机构统筹规划和布局布点设置研究，引导优化托育机构布局。同时，根据婴幼儿数量及分布情况、托育机构数量及分布情况，分地区、分等级统筹规划家庭托育支持资源，加强与托育机构布局布点统筹衔接，优先拓宽欠发达地区的覆盖面。

（三）提升服务效率和降低运营成本

强化家庭托育支持的连接性优势。推动基本公共卫生服务等社区资源整合，合理运用智能化技术手段，提高托育服务密度和服务效率，面向家庭构建科学育儿指导及儿童早期发展服务的共享平台和网络。推动各类育儿服务人力资源的整合，借鉴“时间银行”经验建立家庭保育的互助式服务和志愿者服务机制，优化服务人员结构，加强职业技能提升培训，结合既有人力资源特点拓展服务类型和形式。

（四）建立以评价为依据的质量监管机制

强化家庭托育支持资格的审批和服务流程监管。开展多种形式的跟踪、检查、抽查、评估，将家庭托育支持效果纳入当地婴幼儿照护服务工作的日常监管和年度考核。同时，加强补助资金绩效管理，定期审计检查资金使用情况，严厉打击骗补及其他违法违规行为。以从业人员素质提升和行业准入退出机制为重点，重点强化人员服务能力和职业道德监管，将服务对象评价与服务补贴直接挂钩。

（作者单位：佘宇，国务院发展研究中心社会发展研究部；史毅，中国人口与发展研究中心）

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